民主集中制既非议行合一，亦不同于三权分立，其权力重心在立法机关而非司法机关。

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，提出了解决违法干预司法活动的具体办法。在司法权运行和司法活动中，民主司法主要体现为合议庭、审判庭、审判委员会均实行少数服从多数，依多数法官的意见形成裁判。

司法责任制与司法民主制是相辅相成的，在推进司法责任制改革的过程中应重视发挥合议庭、审判庭、审判委员会以及法官专业会议等司法民主载体的积极作用，不断创新完善以司法民主保证司法公正、司法权威、司法秩序、司法公信的体制机制。权力制约即司法权力之间的制约或制衡，表现为司法权分别由不同司法机关行使。关于法官、检察官的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省一级遴选并按法定程序任免的机制。[5]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2014年，第21、18、17页。四、司法责任制与司法民主制的关系 在司法责任制的实践过程中，一些地方出现了一种严重的错误倾向，即去司法民主去民主化。

党的十八届三中全会和四中全会、中央政法工作会议、中央深化改革领导小组会议都反复强调司法改革要坚持问题导向，遵循司法权运行规律。法官中立也是司法责任制的应有之义。在这一背景下，该县部分民办教师因超龄、超编等原因被强制离岗。

尽管在实践中，基层政府有可能通过专项救助的方式在法律政策之外为部分上访人提供利益或补偿，然而这种物质安抚的做法并没有改变信访部门对诉求本身是否合法的认定，而只是他们在维稳压力下的权宜策略。具体到本文案例中，尽管上访农机站职工与老民办教师的诉求都缺乏具体的法律和政策依据，他们在观念和表达中仍然坚持认为自己的诉求属于合法的主张。[24] 可以看出，上访人经常会创造性运用法治修辞获得维权的话语优势，例如在本文案例中，农机站职工和老民办教师首先想到利用以法维权的表达符号来呈现自己的诉求，认为基层政府的拖延和不作为侵犯了他们的正当权益。[31]信访制度在外观上沿袭了改革开放之前的制度传统，许多基层上访群众也经常列举《信访条例》第3条作为行动的合法性依据：根据《信访条例》第3条，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。

对于基层政府而言，识别一项合法权利的标准在于是否具备明确的法律或政策支持，这与上访者观念中宽泛的法治定义形成鲜明差异。在信访过程中应当遵守相关法律法规，维护信访秩序。

五结语 西方社会运动理论中有关动员、话语的研究集中于从行动者的侧面描述抗争者如何调动话语资源，建构自身的表达框架。2005年，14个乡镇的农机站职工选出代表，陆续到镇政府、县政府及L市政府上访，表示要求落实作为事业单位员工的退休待遇，解决老有所养问题。在改革开放后的改制过程中，这些农机站总计超过三千万元的资产被出租或拍卖，三百余名职工失去工作岗位与生活保障。对组织、煽动、策划跨县区大规模越级上访、集体上访、无理缠访闹访和非法集资上访，围堵机关，扰乱办公秩序，蓄意制造影响的，由公安机关依法训诫。

[26]参见狄金华：《情境建构与策略表达：信访话语中的国家与农民——兼论政府治理上访的困境》，《中国研究》(总第18期)，社会科学文献出版社2014年版，第31-54页。相关主管部门在接到信访案件之后会对案件进行书面审查，针对诉求所列举的法律或政策的适用性加以确认，在认为必要的情况下也会进行事实调查。[18] 与农机站职工类似，上访的老民办教师认为自己的诉求具有充分的政策依据。[5]程秀英：《从政治呼号到法律逻辑——对中国工人抗争政治的话语分析》，《开放时代》2012年第11期，第73-89页。

因此，上访人的诉求并没有确定的政策依据。根据2014年国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，对于扰乱公共秩序的上访行为通常由基层政府带回，并根据《治安管理处罚法》予以训诫。

在行动策略的选择上，他们所使用的话语依赖于具体的斗争情境与权力关系，[1]需要从所掌握的话语工具箱中寻找使其诉求获得认同和接纳的表达符号。首先，在权利依据上，上访者所主张的依法维权的权利来源相当广泛，既包含成文的法律规则，也延伸到中央精神甚至朴素的道德正义。

[30]参见刁杰成著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版。因此，在基层政府的角度而言，无论诉求本身是否合理，只要违背上述规定的越级上访、重复上访、大规模集体上访行为都属于违法行为： (要)通过各种形式和途径向群众讲明非访的违法性、危害性和危险性，特别要告诉他们非访维权此路不通，通过非访谋取非法利益，通过非访制造影响、施加压力的必须受到严厉制裁，……让还抱有一丝幻想的上访人看到，能从非访中捞到好处的日子已经一去不复返了，再闹下去承担的是严重的法律责任。[23] 对于这一听证结果，上访人同样没有接受，在继续上访的同时，也对基层政府的回应方式产生诸多不满： 信访局又是搞听证，又是搞调查，一些形式主义的东西有什么用，无非就是拖着不办……地方政府视而不见、听而不闻、百般搪塞，以无政策依据、人员众多、情况复杂为由，不予解决，对地方政府的暧昧态度，甚至一些不理智的做法，我们实在理解不了。[43]有关政治机会结构的讨论，参见Sidney Tarrow, States and Opportunities: The Political Structuring of Social Movements, in Doug McAdam et al.(eds.) Comparative Perspectives on Social Movements, Cambridge: Cambridge University Press,1996。另一方面，为缓解各级政府繁重的信访压力，特别是为应对越级上访、重复上访和大规模集体上访等非正常上访，国家通过各类规范性文件要求各地方、基层政府积极引导上访群众以逐级、有序的方式实现权利救济，实现基层社会矛盾就地解决、案结事了。此外，上访的前农机站职工工作期间，劳动报酬采取工分加补贴的形式，参与生产队的分配，不是事业单位人员，而是社队管理的农民，上述文件规定不适用于上访者的情况。

信访人有上述违法行为的，公安机关应当予以制止，依法采取现场处置等措施。因此，尽管法治修辞同时体现在上访人和基层政府的话语表达之中，二者对合法诉求的划分标准却存在道义情理与条文主义的鲜明分歧。

相较而言，信访工作对于基层政府而言更是一个涉及具体事务的行政问题。郭于华：《弱者的武器与隐藏的文本——研究农民反抗的底层视角》，《读书》2002年第7期，第11-18页。

[15] 对于上访人的诉求，L市人事局、劳动局、农机办所做出的复查答复与先前答复大体一致，仍然认为诉求无明确政策依据而不予支持。信访人在规定期限内向受理、办理的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。

任何组织和个人不得打击报复信访人。一些研究将这种话语特征归纳到依法维权的解释框架之下，认为这种做法产生于国家建设的过程，得益于参与性意识形态的扩张，并植根于平等、权利与法治的观念[40]在改革开放之前的国家话语体系中，人民群众的地位被推崇到相当高度。在最初受理信访案件之后，信访部门会对信访诉求涉及的领域加以分类，将其交办到各相关职能部门，在这一过程中，信访部门的职责主要体现为案件交办与信息传递。

然而对于地方政府、特别是基层政府而言，维护稳定的政策目标被化简为地区群体性事件数量或非正常上访数量等指标，并能够动用地方财政资源或行政权力，以更具适应性和策略性的处置方式实现稳控目标。然而在基层政府看来，许多积压已久的重复上访案件之所以一直无法得到解决，并不是政府没有尽到职责，而是由于上访人的非分要求和非法缠访。

一方面，将是否具有明确的法律、政策依据作为判断诉求合法与否的最重要标准，来评价诉求本身的实体合法性。对于基层政府部门而言，以是否具有明确具体的法律、政策依据作为识别诉求正当性的标准，既是受其职权所限，也是最具处理效率和风险最小的选择。

然而，在自认为依法维稳的基层政府看来，应对偏执、缠访闹访上访人的过程同样伴随了许多妥协和让步。对于许多上访群众而言，信访职能历经时代变化却延续了个体公民和政府之间的依赖保护关系。

与此相对，上访者认为基层政府作为行使国家权力的一方，理应及时回应他们的诉求，甚至摒弃科层与规则的约束在正式规则之外为其寻求解决途径。[2]翁定军：《冲突的策略——以s市三峡移民的生活适应为例》，《社会》2005年第2期，第112-136页。在改革开放后的改制过程中，这些农机站总计超过三千万元的资产被出租或拍卖，三百余名职工失去工作岗位与生活保障。王洪伟：《当代中国底层社会以身抗争的效度和限度分析：一个艾滋村民抗争维权的启示》，《社会》2010年第2期，第215-234页。

[13]资料来源：农机站职工上访申诉材料，S县信访局内部资料，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目当代中国基层信访治理研究(项目号：63172057)课题组调研中收集。然而在被告知这些政策规定不能适用于上访人的具体情况时，他们在随后的上访申诉中便开始转向强调中央文件精神、乃至自身所处的弱势地位和面临的生活困境，以此要求地方政府为此出台相关政策或根据中央精神加以变通处理。

[2]例如一些研究发现，在我国乡村许多维权事件中，许多农民善于运用法律、文件和中央政策作为其诉求的合法性依据，在话语表达中体现出对中央政策的尊重与对上级行政权力的依赖，将自身所遭遇的不公正归咎于基层政府的腐败与不作为。在这一背景下，该县部分民办教师因超龄、超编等原因被强制离岗。

另一方面，为缓解各级政府繁重的信访压力，特别是为应对越级上访、重复上访和大规模集体上访等非正常上访，国家通过各类规范性文件要求各地方、基层政府积极引导上访群众以逐级、有序的方式实现权利救济，实现基层社会矛盾就地解决、案结事了。这种政策导向使许多基层群众，特别是上访群众将中央服务群众的政策精神作为行动的合法性依据，并由此认为地方、基层政府有责任执行中央精神。